Kolom - Situs Kumpulan Artikel | Arsip Berita | Kliping Media
Eksekutif di Mata Legislatif

Jika penasaran ingin mengetahui bagaimana eksekutif di mata legislatif, maka jawabannya dapat ditemukan dalam dua RUU yang menjadi inisiatif DPR, yaitu RUU Kementerian Negara dan RUU Lembaga Kepresidenan. RUU Kementerian Negara diajukan oleh DPR sejak tahun 2004. Sedangkan RUU Lembaga Kepresidenan sudah dirumuskan oleh DPR sejak 2001. Namun, belum ada tindak lanjut hingga beberapa kali terjadi pergantian wakil rakyat. Hal ini seringkali menjadi hambatan, mengingat pergantian tersebut tak urung merombak kembali paradigma dan prioritas para pembentuk UU. Dua RUU yang direncanakan untuk dibahas serentak, ternyata menjadi terpisah. Hanya RUU Kementerian Negara yang masuk menjadi salah satu RUU prioritas Prolegnas 2007. Awalnya, pembentukan RUU Kementerian Negara dan RUU Lembaga Kepresidenan adalah untuk menata sistem kelembagaan eksekutif. Namun seiring perjalanan ketatanegaraan Indonesia, RUU ini cenderung menjadi sebuah bentuk intervensi otoritas eksekutif oleh legislatif.

Amandemen UUD 1945 memberikan warna baru dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Salah satunya adalah, deskripsi pelaksanaan kekuasaan negara yang lebih detail. Sistem checks and balances telah dimasukkan dengan memberikan ruang intervensi terbatas dari legislatif dalam fungsi-fungsi eksekutif. Namun, ruang lingkup intervensi tidaklah bernilai negatif. Artinya, intervensi tidak membentuk ruang keterlibatan yang mendistorsi kewenangan masing-masing. Pola hubungan dalam perumusan, pengawasan dan evaluasi diterjemahkan dalam bentuk kritik dan rekomendasi dalam koridor konstitusi.

Namun dalam beberapa kasus, terjemahan konstitusi membuka peluang terjadinya intervensi yang lebih besar dan kuat bagi masing-masing lembaga kekuasaan negara. Hal itu dapat pula terlihat dari RUU Kementerian Negara dan RUU Lembaga Kepresidenan. Berbagai kelemahan dan ancaman kedua RUU sudah diantisipasi sejak amandemen pertama UUD 1945. Namun hal tersebut hanya menjadi wacana, hingga disahkannya amandemen keempat. Ketentuan mengenai tiga kekuasaan negara, yakni kekuasaan pemerintahan negara (istilah dalam UUD 1945 amandemen keempat), kekuasaan kehakiman dan kekuasaan pembentuk UU (DPR) telah diterjemahkan dalam konstitusi. Namun, ketentuan dalam amandemen keempat pun belum maksimal. Diantaranya, ketentuan mengenai eksekutif belum terakomodir secara komprehensif. Bahkan, istilah kekuasaan pemerintahan negara rasanya masih perlu dikaji kembali. Padahal sebagai grandnorm (norma dasar), seharusnya konstitusi memberi pengaturan yang lebih kuat dan jelas tentang dasar penyelenggaraan negara.

Menurut Sri Soemantri, konstitusi sebagai dokumen formal mengatur mengenai hasil perjuangan politik bangsa di waktu lampau, tingkat-tingkat tertinggi perkembangan ketatanegaraan, pandangan tokoh-tokoh bangsa yang hendak diwujudkan baik untuk waktu sekarang maupun masa yang akan datang, serta keinginan yang muncul dalam perkembangan kehidupan ketatanegaraan. Sedangkan menurut KC Wheare suatu konstitusi minimal memuat beberapa hal, yaitu structure of government, mutual relations, dan declaration of the rights of the subject.

Dengan demikian, aturan dasar mengenai eksekutif harus diatur secara komprehensif dalam konstitusi. Karena, pertama, sistem presidensial menempatkan konstitusi sebagai kepala negara. Selain itu, Indonesia memposisikan konstitusi sebagai hukum tertinggi. Sehingga, aturan yang terdapat dalam konstitusi seharusnya bersifat fundamental, baik mengenai norma fundamental negara maupun aturan dasar negara.

Kedua, untuk memposisikan presiden dan wakil presiden sebagai sebuah institusi dan bersifat impersonal, harus dilakukan rekombinan sistem tata negara yang dimulai dari konstitusi. Hal ini dapat meminimalisir pembentukan UU yang relatif penuh konflik kepentingan dan konflik politik. Sehingga, tidak dapat dirasionalisasikan jika UU mengenai kekuasaan pemerintahan harus dibentuk oleh pemegang kekuasaan itu sendiri, yakni Presiden bersama-sama dengan DPR.

Ketiga, dalam hierarki peraturan perundang-undangan Indonesia, UU berada di bawah UUD. Artinya, substansi dari UU adalah interpretasi dan internalisasi dari konstitusi. Namun, kedua RUU memiliki substansi yang justru mengabaikan aturan dasar bernegara dalam konstitusi, yakni checks and balances. Hal ini dapat dilihat dari besarnya ruang intervensi DPR dalam kinerja Eksekutif. Dalam RUU Kementerian Negara diatur ketentuan, bahwa untuk pembentukan, perubahan dan pembubaran kementerian, Presiden harus melibatkan DPR. Bentuk keterlibatan tersebut dikategorikan menjadi tiga, yakni dengan memberitahukan, meminta pertimbangan, dan yang paling ekstrem, meminta persetujuan DPR.

Sedangkan RUU Lembaga Kepresidenan, jauh lebih banyak melibatkan peran DPR. Pola relasi yang dibangun pun sebagai bentuk kewajiban Presiden atas DPR, bukan mekanisme kontrol dan pengawasan. Untuk mengangkat atau memberhentikan Panglima TNI dan Kapolri, membuat perjanjian dengan negara lain, dan menyatakan negara dalam keadaan bahaya, Presiden wajib meminta persetujuan DPR. Untuk mengangkat Duta dan Konsul, Presiden wajib memperhatikan pertimbangan DPR. Bahkan RUU ini mewajibkan Presiden untuk membentuk PP untuk mengatur pelaksanaan UU. Pertanyaan mendasar, apakah Indonesia negara parlementer atau negara presidensial? Mungkin jawabannya adalah, semi parlementer atau kuasi presidensial.

Identifikasi Kekuasaan Eksekutif

Akhirnya, bagaimana nasib RUU yang telah terbentuk sekian lama ini. Dua langkah yang dapat dilakukan, pertama, menarik kedua RUU dari Prolegnas. DPR harus arif dan bijak dalam menyikapi pro dan kontra yang terjadi atas RUU tersebut. Berani mengakui, bahwa sistem legislasi nasional belum tertata dengan baik. Sehingga, pembentukan UU cenderung melahirkan permasalahan baru. Permasalahan karena lemahnya susbtansi RUU, adanya pertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang sudah ada, ataupun karena proses pembentukan RUU yang belum transparan dan responsif. Yang perlu dilakukan adalah, mengkaji kembali substansi kedua RUU secara lebih mendalam dan komprehensif. Selain itu, kajian harus diimbangi dengan penguatan aturan dasar bernegara dalam konstitusi.

Kedua, pemerintah dalam hal ini Presiden, harus melakukan identifikasi kekuasaan eksekutif yang ada dalam konstitusi, RUU dan yang telah ada saat ini. Hal ini diharapkan dapat melahirkan pemahaman bersama, khususnya mengenai fungsi dan kewenangan eksekutif. Identifikasi dapat dilakukan dengan pendekatan mintzberg. Fungsi dan kewenangan eksekutif dalam konstitusi dapat diidentifikasi menjadi the structure in-5 (strategic apex, middle line, operational core, technostructure, support). Dalam RUU akan ditemukan tiga bentuk kelembagaan ekskutif dengan fungsi dan kedudukan yang berbeda. Pertama, adanya organisasi dengan fungsi strategis hingga operasional, yaitu kementerian utama. Kedua, organisasi dengan fungsi strategis hingga manajemen, yaitu kementerian pokok. Ketiga, organisasi dengan fungsi manajemen, teknis dan pendukung, yaitu kementerian khusus. Selain itu, Eksekutif harus melakukan deregulasi atas PP dan Perpres yang terkait dengan fungsi dan kewenangan eksekutif agar sejalan dengan konstitusi. Selanjutnya, DPR dapat menjadikan hasil identifikasi dan deregulasi sebagai bahan pembentukan RUU terkait. Itupun jika dirasa masih diperlukan.

Kini saatnya Indonesia melepaskan diri dari konflik impersonal yang ditarik menjadi konflik personal, dan sebaliknya. Idealnya, aturan mengenai fungsi dan kewenangan lembaga pemegang kekuasaan negara, berada dalam konstitusi. Namun, ketiadaan aturan dalam konstitusi tidak bisa menjadi alasan untuk membentuk UU yang mempersempit makna checks and balances. Sehingga, RUU yang terkait dengan pelaksanaan kekuasaan negara harus dibahas seluruh elemen negara. Tidak bisa hanya antara inisiator dengan pemegang kekuasaan itu sendiri. Hal yang perlu dijernihkan secepatnya adalah, bagaimana seharusnya governing bodies (eksekutif) dibentuk dan diatur.


Oleh: Ida Syafrida Harahap
www.transparansi.or.id - Maret 2007

Solusi Kesalahan Mengetik Artikel
57